剖析市地重劃土地分配問題

一、前言

         近幾年來房地產交易熱絡，帶動都市土地地價大幅上揚，許多縣市政府、地方勢力、財團開發商有志一同，將「市地重劃」業務視為帶動城市擴張、鄰里再發展，協助需用機關公共設施用地有效取得，以及解決都市地籍、現況凌亂問題最佳途徑。經重劃完成後並與地主、開發者¹雨露均霑，共享土地增值利益。

         然一直以來重劃辦理過程卻糾紛迭起、爭訟不斷，讓原本立意良善的市政建設，瞬間變成民眾控訴政府、重劃會強取豪奪土地惡劣行徑，究其原因不外乎開發者於土地分配計算過程，未能完全遵照重劃相關法令精神與意旨，可見徒法仍不足以自行，尚有賴公正之不動產估價師協助查估重劃前後地價，俾便地價評議委員會於短時間內審議，不致淪為背書、橡皮圖章之角色。

         為讓外界理解究竟重劃前後地價，為何深深影響所有參與市地重劃關係人之權益，故本文就重劃法令所載之土地分配公式詳細解說，並分析重劃前後地價查估與土地分配之關聯性，試圖打開市地重劃潘朵拉的盒子。 

二、開發者與地主之間（計算“全區”平均負擔）

         市地重劃簡單來說是一個整體開發²的概念，區內的十項公共設施用地以及開發所需費用，皆由土地所有權人提供等值土地共同負擔，故就開發者與地主(含公有未抵充之土地)間，便產生全區面積扣除公共設施後，剩餘可建築用地之相互爭食。

         就開發者而言，投入大筆的資金參與整體開發，無非期盼藉由重劃完成後之抵費地標售，折價抵付開發三項費用³。當然以開發者的立場，為使財務能夠平衡甚至「有利可圖」，便會處心積慮將抵費地面積極大化，而抵費地面積計算由下列公式1我們可以看出，若要提高抵費地量體，除了將上述三項費用「充分羅列」(尚需經主管機關核定把關)之外，另一最好的方式就是低估重劃後的平均地價。

公式1：

         因市地重劃相關法令屬平均地權條例時期舊制規定，未能像都市更新條例般導入「實施者」位階，故最讓外界所詬病者就是自辦重劃之開發主體，於法令上明明指的是地主所組成之重劃會，但檯面下皆由重劃會委託之重劃公司幕後主導。以重劃法令精神抵費地標售只能剛好抵銷開發成本，財務結算若有結餘方屬例外之情形。但如果以財務平衡角度，不需有任何開發剩餘利益時，地方政府如何編列大筆預算，擔負整體開發成敗之政治責任。而民間重劃公司哪會投入數以億計資金，協助政府無償取得公共設施，亦讓土地所有權人享受增值利益，自己卻無利可圖！故重劃後平均地價與預計未來抵費地處分單價之價差，便成為開發者積極投入重劃事業工作之價值報酬與風險貼水了。

         然究竟重劃後平均地價值多少方為合理，一直為各方討論的話題。由於地價評議時間距重劃完成尚有一段期程，以時間成本觀念及未來地價不確定性而言，筆者也不主張要與地評會審議當時市價趨近，況且，重劃過程中有很多衍生出來的交易成本，難以完全列入費用負擔，故「重劃後平均地價」以估價師查估的模式，建議以比較法與土地開發分析方式，推算評議當時(價格日期)預估開發完成熟地(可建築用地)全區合理平均市價，再輔以下列公式2所示用折現方式將重劃後平均地價反推回來。然折現率“Y”則以風險貼水概念取客觀值，並預計至開發完成尚餘之年期“n”。

公式2：

P：重劃後平均地價

A：評議當時預估熟地全區合理平均市價

Y：適當折現率(風險貼水)

n：預計價格日期至開發完成尚餘年期

         準此，以上述估算模式作業，相信外界都不會有太多意見，但如果開發者想要多拿點抵費地，而無所不用其極刻意壓低重劃後之平均地價，相對的提高全區土地所有權人之費用負擔比率“C”值(如下列公式3)，降低全區地主分回土地之總面積，就會形成中部地區某些整體開發單元重劃後評議地價每坪約十萬元左右，結果開發完成後市場買賣行情已高達四十萬元(甚至超過)之譜，諸如此類「賺很大」的情形，怎能難保不會有配地糾紛呢？

公式3：

         另一個抵充地問題也爭論很久，法令上明確指出「抵充地」為重劃前「現況」已做道路、河川、溝渠、未登錄地之公有土地，原則上不列入共同負擔，亦即回饋給全區的土地所有權人，而在前述的計算全區費用負擔公式，以及下列計算全區用地負擔之公式4，皆可發現倘若抵充地越多，則參與重劃土地所有權人共同負擔也隨之降低，因此，未來開發者是否應將抵充地清冊公告周知，值得討論。

公式4：

         眾人皆知，平均地權條例規定全區重劃平均負擔比率(如下列公式5)不得超過45%，除非私有土地所有權人人數及其面積持分過半同意提高負擔，因此，前述費用負擔與用地負擔加總便可得知須於上限範圍內為之外，另一概念在於因45%內之費用負擔比率是經「重劃後平均地價」計算而來，由此可得知重劃全區平均負擔屬於「價」的觀念，而非屬「量」的觀念，所以端看公式後我們應有正確認知，假使重劃範圍全區平均負擔45%，全區的配地面積比例也不會剛好是55%。可能會高於該數值，亦可能會低於該數值。況且此為平均值之概念，對於個別土地所有權人，尚需帶入各宗土地之負擔計算公式，方知配回比例為何。

公式5：

重劃總平均負擔比率＝公共設施用地平均負擔比率＋費用平均負擔比率

         現階段我們看到幾乎所有的重劃區開發者，不管是公辦或是自辦，於擬定重劃計畫書時，皆用回推的方式(如下列公式6)，先自行預計全區總平均負擔比例，扣除用地平均負擔比率後，剩餘費用平均負擔比率帶入公式反算重劃後的平均地價，無非就是要先召告天下分回比例，藉此取得過半地主的同意主導開發權力，然這分明與重劃法令精神相違背，怪不得衍生許許多多的抗爭事件。

公式6：

三、地主與地主之間（計算“個別地主”負擔）

         筆者在受邀演講場合常比擬整體開發像是一桶水的概念，經由前述指出重劃為開發者與地主間在抵費地和可分回土地面積相互排擠，亦即全區範圍扣除公共設施與抵費地面積後，剩下的可建築土地就形成了地主與地主間的拉扯、利益糾葛。尤其在自辦重劃某些地主亦是開發者身分、人頭或是有力人士時，不同意重劃的地主經由個別宗地重劃前後地價計算後，經常發生配地比例偏低情形。使得全區所有地主配回土地面積固定，但開發者利用重劃前後地價查估不公，造成地主間配地比例多寡、差別待遇之不公平態樣。

         其實，重劃在法理上本就以「公平負擔」的精神來論斷土地分配權益，而公平負擔是經由不動產估價師查估重劃前後地價，來衡量地主間受益程度不同，進而藉由下列重劃負擔公式7估算分回面積。

公式7：

公式精神：

土地所有權人應分配面積(G)=所有權人原宗地面積(a)－〔個別宗地上漲率(A)×公共設施用地一般負擔面積(B)＋臨街地特別負擔面積＋費用負擔折抵面積(C)〕

         因此，我們可以清楚認知，所有整體開發區範圍內土地所有權人，因重劃前各宗土地個別因素差異，以及重劃後分配所屬街廓立地條件不同，導致每位所有權人因參與重劃受益程度都不一樣，自然分回土地比例迴異，在前述公式的呈現上，則以上漲率“A”值係數，與因臨路條件不同，須以“-Rw×F×L1-S×L2”臨街地特別負擔係數來反映地主間負擔差異。

         「上漲率」為估價師所查估個別宗地重劃前後地價之比值(重劃後宗地單價/重劃前宗地單價)，其與一般用地負擔係數相乘後(A×B)，反映地主間的一般用地負擔比例差異，特別是在都市計畫規劃公共設施面積較多，負擔用地比例較高又沒有多少抵充地可以抵充時，上漲率便成為地主間領回土地比例多寡的關鍵係數。故懂得此一癥結的地主，均會希望自身重劃前的「宗地」評定單價，高於全區的重劃前「平均」單價；而重劃後的「宗地」評定單價，低於全區的重劃後「平均」單價，藉此來降低上漲率，減輕一般用地負擔係數值，俾能配回較多較多土地面積。

          另者，很多人以為倘若某重劃區配地比例平均50%，故地主間平均上漲率應為200%，此一認知雖符合數學邏輯，但卻與實際操作面產生相當大的矛盾，筆者長期擔任中部縣市地評會委員以來，上漲率不到150%重劃區比比皆是，初期也質疑開發者地價之合理性，但我們可以從配地公式分析，上漲率“A”值與“B”值一般用地負擔係數交互作用後產生化學變化( 如下列公式8)，重劃前後“宗地”與“平均”地價形成相抵銷的效果，所以，縱然某重劃區的平均上漲率不到150%，其平均分配比例也應不會很高，只是我們要特別注意的是，全區平均上漲率太低是否開發者有刻意壓低重劃後平均地價之嫌。

公式8：

示意圖：

          至於臨街地特別負擔，主要在於反應每宗土地臨路條件不同，所應負擔的面前道路尺度也會有差異，臨街地特別負擔係數所指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。其又分正街負擔及側街負擔二種，重劃後獲分配街角地者，因享受兩面臨街之特別利益，故需負擔正街及側街負擔，若非屬街角地，則僅有正街負擔。此特別負擔主要考量臨路條件差異而產生受益程度不同，藉由此係數反應負擔大小，亦即臨路條件愈佳，負擔愈大，反之愈小。

          然要特別注意的是，四米(含)以下的道路不需計算臨街特別負擔；若面前道路已徵收開闢完成，亦無臨街特別負擔問題，部分自辦重劃會忽略此一規定，在地主未察覺情形下，仍將臨街特別負擔計入。

示意圖：

臨街地特別負擔係數： Rw 即重劃後分配於土地寬度為Ｗ公尺時，所應分攤之側面道路負擔百分比。其計算表如下：

Ｆ：表示街角第一筆土地面臨側面道路之長度

L₁：表示側面道路負擔尺度

Ｓ：表示宗地面臨正街之實際分配寬度

L₂：表示正面道路負擔尺度

四、重劃前地價查估問題

          既然第一階段在開發者與地主間就重劃「後」平均地價決定了抵費地的成本價，也意味重劃「前」平均或各宗地查估地價為何，都不影響開發者領取多少抵費地絕對利益，故重劃前地價事關地主間的配地權利，其查估價格的「相對值」重於「絕對值」。

          首先我們可以從「調整分配」計算來看重劃前地價查估問題，倘某位地主原位置坐落公共設施，或某筆區內土地未達最小分配面積，需與其他同一所有權人土地合併或申請集中分配時，重劃前原面積“a”值，則必須藉由重劃前地價改算為“a ”(如下列公式9)，也就是說重劃前原位置若屬低地價土地，調整至高地價土地，則“a ”值經換算後面積較“a”值為小。反之，高地價土地調整至低地價土地，“a ”經由改算後，原持分面積自然就增加了(詳如下列範例)。

公式9：

範例：

ａ＝200㎡ (重劃前原位置持分面積)

原位置之重劃前宗地單價：15,000元/㎡，預計分配街廓之重劃前宗地平均單價：12,000元/㎡

計算式：

          另外，從上漲率我們可以知道，重劃後宗地查估地價若與重劃前宗地查估地價相除，再乘上一般用地負擔係數(A×B)，便會影響地主的重劃負擔比重，因此，重劃前地價如何客觀查估，絕對是市地重劃土地分配上重要課題。

          市地重劃實施辦法二十條明定，「重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。」故依其規範重劃前土地應逐筆詳細查估，而且非單就公告現值為唯一參考數據，仍需就各宗土地之位置、地勢、交通、使用現況、買賣實例加以查估，且不應是獨立估計而是需互為比較斟酌而得。

          遺憾的是長期以來不知道開發者是礙於經費，或嫌作業繁複麻煩，多數重劃區不管筆數多寡，仍舊以大量估價、劃分地價區段方式，查估重劃前各宗土地單價，有些甚至直接援引查估公告現值的「地價區段」與「區段地價」逕自套用，便宜行事的做法令人咋舌。

          既然重劃前地價目的之一，在於反映宗地間地價之差異性，以顯現地主間受益程度不同、公平負擔之精神，故可以參考全區公告現值之平均值，或用該區重劃後之平均地價乘上約略負擔比例，先行計算全區重劃前平均地價，再針對各宗土地之條件差異(位置、地勢、交通、使用現況…等)，以比較法方式調整修正出各宗土地單價。若該重劃區屬於大面積均質土地，重劃前現況利用單純，筆者並不反對由估價師跳脫公告現值之地價區段以及地籍線之框架，重新劃分「近價區段」，若有橫跨兩個地價區段之土地，則重劃前單價依面積加權平均計算。

          筆者發現尚未合併前之台中市，一直以來於農業區土地公告現值地價區段劃分，並未像台中縣將使用價值較高的「農建地」單獨劃分為一地價區段(俗稱插花地)，以致於原台中市各期公、自辦重劃區(含區段徵收區)，農建地重劃前評定地價竟然與旁邊水稻田一致，造成重劃前宗地條件不同，上漲率卻相仿、負擔一致之不公現象。同樣情形也發生在重劃前臨路、可及性較佳、或是地勢較為平坦、現況已開發之個別宗地上。   

          因此，不動產估價師應就個別宗地逐一查估，於劃分地價區段或近價區段時，確實實地走訪重劃區了解現況，比對產權及過去使用管制內容，就臨路條件、位置、地勢，參酌當地買賣價格差異性，精準、細膩的勾勒出可受公評的地價區段或一般路線價，否則，就算地評會一時不察，也很難杜絕事關自身權益地主的悠悠之口。

          再者，如果屬於都市計畫附帶條件整體開發區之市地重劃，就不宜直接以重劃後的使用分區，作為重劃前的地價區段劃分。因為，重劃後的分區使用管制，需經重劃完成後，土地價值方能體現，就算特定土地位處公共設施，其仍可由重劃開發手段調整分配回土地，不會因其坐落於公共設施上，而影響其配地權利。除非，該重劃區為細部計畫早已完成，屬地主自行劃定範圍以開闢區內公共設施之自辦重劃模式。

五、重劃後地價查估問題

          重劃後地價既是開發者處分抵費地的成本價，同時也是土地所有權人計算費用負擔係數“C”值(如前述公式3)之基礎。另因重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者(增配土地)，或是重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積亦或是未達最小分配面積1/2時，重劃後地價都是這些繳交差額地價及領取現金變通補償之計算標準。因此，前揭已有說明其估值不宜太低之外，其重劃後各街廓之地價區段相對劃分原則，也更應注意其合理性。

          市地重劃實施辦法第二十條亦明定，「重劃後地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路、深度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」由於重劃後全區為新興之開發區，原則上每宗土地皆會形狀方整，且直接臨路可以立即開發建築之土地。所以，重劃後個別宗地條件僅較受制於臨路之區位條件，及本身之土地使用分區管制影響。

          而臨路條件在前述的土地分配計算負擔公式中，已有臨街特別負擔“稍”為體現臨路價值之差異，但在鄰近繁榮都會之重劃地區，臨街特別負擔之計算，仍無法完全反映臨路條件負擔之差異，亦即也沒有辦法取代地價查估之功能。另開發完成後重劃區內各個不同之土地使用分區之街廓土地，不動產估價師仍需詳加瞭解其容積率、建蔽率，以及容許使用項目之分區強度與管制，以做為評定重劃後各街廓區段地價調整修正之基礎。

          筆者較常發現有許多重劃區不同分區使用強度差異極大，但其價差未能如一般土地市價差異等同比例，反映於重劃後評定地價上，導致高容積之土地，以較低的成本分配土地，甚至，開發者將抵費地集中於重劃後刻意“低”估高強度、高價值之地價區段上；而相對的也使得重劃後低強度之土地，未能配回較多土地不公之情形。

          另有重劃區雖同屬一個街廓，但一邊正臨已開闢之三十米主要幹道，另一邊後街卻只有十米路之路幅，查估時未劃定分配線將該街廓分為二個地價區段，或是以一般路線價方式評定重劃後地價，卻很籠統的將整個街廓評定為同一個區段地價，造成分配臨十米路的地主必須與三十米路地主因重劃後地價相同、負擔也一樣怪異現象。諸如面對公園、綠地、學校等優質公設，或是緊臨生活機能較為完善的已建成社區之地價區段，同樣於地價查估時，應適時往上調整重劃後地價，方能反映公平負擔之精神。

六、結語

          既然市地重劃的成敗關鍵除了在於區內工程品質的良窳之外，土地分配的公平性亦成為眾所矚目的新顯學，而土地分配的核心課題在於重劃前後地價查估，重劃前後地價如果查估得宜，讓地主與開發者間、地主與地主間權益都能獲得保障，同時不需將既成社區、原有合法建物、農建地…等重劃前特殊標的，以強化減輕負擔方式做政治處理。畢竟許多地主在認知重劃對其而言，受益程度不高情形下，開發者以施捨心態來將不公的地價查估後，所必需繳交的差額地價，以打折的方式來減輕負擔，特殊標的之地主是不會視其為開發者德政的。

          最後，筆者再針對土地分配公式係數與地價間關係分析(如下表二)，讓大家更能理解查估重劃前後地價間，「相對值」重要性大於「絕對值」的觀念，故宗地間的上漲倍數差異應等同於市價比例，如此方能做到重劃前後地價的真正公平。

          從經濟學的觀點來看，市地重劃是一種開發者參與市場經濟活動，以干預方式來促進都市土地充分利用並達到公平與效率，提高生活品質之不動產開發方式。依國家土地政策本質理應鼓勵並給予開發者肯定才是，然隨著時代轉變、經濟起飛，人民自我意識抬頭、智能不斷提升，就市地重劃而言因利益龐大，政府不再單純視為無償取得公共設施的都市計畫開發手段，地主亦不認同重劃只是個無條件配合拆遷整地的愚民政策…。尤其北部發生都市更新「文林苑」事件，苗栗亦有全國關注的「大埔農地」區段徵收爭議，中部的市地重劃問題也層出不窮，這些整體開發地區，就算外界勉為其難同意有其開發之必要性，但原有地主土地分配、權利價值轉換的查估機制，是不是能夠讓它愈來愈上軌道，落實真正的土地正義，降低因抗爭事件給國家帶來更高昂的社會成本。

          所以，如何衡平處理重劃前後地價間的差異，就必須借重關鍵角色不動產估價師，以具科學、組織之不動產估價技術進行推算，筆者相信經由國家高考通過的同業均有這方面的專業，所謂「為與不為也，非不能也」。

註：

1. 開發者於公辦係指地方政府、自辦係指重劃會 亦即幕後開發商。
2. 整體開發指的是市地重劃、區段徵收、都市更新三種開發手段。
3. 工程費用、重劃費用與貸款利息。
4. 抵費地實際分配面積仍需視抵費地分配不同街廓，面積而有所差異。