淺析土地整體開發之估價

壹、前言

         整體開發係就相當規模之土地，作全盤之考量與調查分析，訂定其使用之細部計畫，並按計畫興修公共設施，及相關之建築物，並進而引進居住、商業、生產及其相容性之活動，達成社會經濟建設之開發行為。整體開發常藉由都市計畫之變更、規劃設計及指導而達成，如同吾人所熟知的區段徵收、市地重劃等方式均係常見的整體開發方式。而隨著社會發展，土地利用方式日趨複雜，當都市成長遭遇瓶頸，為了重新活化都市機能，都市更新權利變換也成為常見的整體開發方式。此外，近年來肇生許多爭議的聯合開發案件，如捷運場站聯合開發案，亦是越來越常見的開發類型。上述的開發方式，多涉及財務平衡、整體自償、權利交換與費用抵付等等事務，而這些事務皆與其開發標的之估價息息相關，故本文係針對上述之「市地重劃」、「區段徵收」、「都市更新權利變換」、「聯合開發」之開發方式予以簡述，並分析各該開發方式之估價相關規定，並就現行規定方式可能肇生之問題提出建議。

貳、開發方式簡述

一、市地重劃

         所謂市地重劃是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內，畸零狹小、細碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，並興建部分公共設施，使成為大小適宜、形狀方整之宗地，各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用，然後按原有位次分配予原土地所有權人。而重劃範圍內之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園…等公共設施及工程費用，則由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，是一種促進土地使用與健全都市發展的綜合性土地改良事業。其主要之法源係依據平均地權條例，依平均地權條例第五十六條之規定，市縣主管機關為了新市區開發、舊市區更新、都市地區開發社區及經中央主管機關指定辦理等目的，經報准中央主管機關同意後，辦理市地重劃。其施行之程序大致為：1.範圍勘選；2.重劃計畫書之擬定、核定及公告通知；3.禁止土地移轉及禁建等事項之公告；4.測量、調查及地價查估；5.計算負擔及分配設計；6.工程規劃設計及施工；7.分配結果公告及通知；8.地籍整；理9.交接及清償；10.抵費地處理及財務結算。

二、區段徵收

         區段徵收是政府基於都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新加以規劃整理後，由政府取得開發目的所需土地及公共設施用地，其餘可供建築土地，部分供作原土地所有權人領回抵價地之用，部分讓售或撥供需地機關使用，剩餘土地，則辦理公開標售、標租或設定地上權，以處分土地之收入償還開發總費用。辦理區段徵收，政府可無償取得公共設施用地及節省龐大建設經費支出，土地所有權人亦可領回抵價地，享有土地利用價值提高、公共設施完善、生活品質提昇等多重開發利益，是公私互蒙其利之措施。區段徵收主要之法源依據為土地徵收條例，依土地徵收條例第四條第一項之規定，區段徵收的時機為：新設都市地區之開發建設、舊都市地區實施更新者、都市土地用地變更、非都市土地實施開發建設者、農村社區實施更新者及其他依法得為區段徵收者。其中謂其他依法得為區段徵收者，參考法源如都市計畫法、都市更新條例、大眾捷運法、獎勵民間參與交通建設條例等等法令之規定。而區段徵收之作業程序可分為準備作業程序與正式作業程序，其中正式作業程序依序為：1.先行區段徵收地區開發範圍報核；2.抵價地比例報核；3.召開協議價購會議；4.召開區段徵收公聽會；5.區段徵收計畫書之報核、審議及核准；6.區段徵收公告及通知；7.異議處理及通知；8.發給抵價地案件之申請、審查及核定；9.徵收補償費之發放或存入保管專戶；10.公有土地及未登記土地之處理；11.囑託辦理區段徵收土地所有權移轉登記、公有土地所有權移轉或管理機關變更登記、他項權利塗銷或變更登記、建物滅失或標示變更登記；12.工程施工；13.辦理抵價地分配及農業專用區配售；14.地籍整理；15.囑託辦理開發完成後土地所有權登記或管理機關變更登記；16.辦理抵押權或典權登記；17.土地之處分；18.財務結算；19.撰寫成果報告。

         然值得特別說明的是，本文所說的區段徵收是指民國75年平均地權條例修正以後，將徵收補償地價以徵收後可供建築之抵價地折算抵付之區段徵收制度，一般稱之為「抵價地式區段徵收」，其雖有徵收之名，在形式上須符合公益性、必要性等等徵收要件，但實際上，卻實為具有強迫性質之合作開發機制。

三、都市更新權利變換

         都市更新權利變換係指在劃定的都市更新地區範圍內，其中更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，以提供土地、建築物、他項權利或資金之方式，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金的一種整體開發方式，是都市更新地區重建區段範圍內，執行更新的主要開發方式。都市更新之法源依據係都市更新條例，其更新地區劃定的標準大致上可分為一般之優先劃定與迅行劃定。一般之優先劃定為針對都市地區窳陋破敗、環境惡劣、機能不足之地區劃定更新地區，進行都市更新。迅行劃定則是主管機關因應重大災害或為避免重大災害等特殊情勢，而迅行劃定更新地區之規定，如。而都市更新之程序大致上係為：1.劃定更新地區及單元；2.更新事業概要之擬定與報核；3.更新事業計畫之擬定、審議與核定；4.實施計畫(權利變換計畫)之擬訂、審議與核定；5.計畫執行。

四、聯合開發

         聯合開發以通俗易懂的方式來形容的話，就如同民間一般的合建方式，也就是在特定的開發標的上，由地主提供土地權利、政府提供獎勵條件，並徵求民間開發者提供資金，合作興建，並分配開發成果。依大眾捷運系統土地開發辦法，於民國99年1月15日修訂前第三條第三款之規定，聯合開發係指主管機關與私人或團體合作開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業。其主要之法源依據係大眾捷運法，依大眾捷運法第七條之規定，為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。其大致之執行程序可分為：1.開發用地之取得；2.開發計畫之擬定、審議；3.投資者評選；4.開發方案之設計與新建；5.分配與經營管理維護。

參、整體開發方式之估價相關規定

         上述各種的整體開發方式雖有其不同的法源基礎與政策目的，但從開發的本質上，皆涉及1.開發者、實施者(也就是實際的出資者)與參與者(亦即所有權人、權利人)間的權益分派公平與否。2.參與者(也就是所有權人、權利人)間分派的公平。故其估價相關之規定對於整體開發分配之公平合理與否，具有重大的影響。以下分就各種整體開發方式之估價相關規定、作業依據、勘估標的之種類、是否規定估價基準日期等差異整體如下表：

資料來源：本文整理

肆、現行整體開發方式之估價制度之問題

         估價工作本身在正常合理之情形下，應當是一個公平、客觀及科學的結果呈現，在此前提下，若估價作業的規範不合時宜、含糊不清，則很有可能使得估價作業之基礎有所偏頗傾斜，而使最後的結論易為人力所左右，而得出有所偏誤的估價成果，故估價的基本規定應力求明確合理，減少模糊空間，方為正辦。現就整體開發之估價規定之問題陳述如下：

一、市地重劃

         如同前述，市地重劃中之估價，分為重劃前、後地價之查估，係作為計算負擔比例、交換分配與變通補償之標準，故估價結果之重要性自不在話下。其中對於交換分配計算部分，是藉由重劃前後地價之變動情形，來計算參與重劃的地主間分配，這部分估價之結果，具有權利分派的意味，於各宗地價與區段價、路線價間之絕對價值較不重要，其首重參與地主間之相對公平與合理。但在計算負擔部分，則涉及開發商(或重劃會)與參與地主間分派之多寡與合理，也就是說開發商所墊付的工程成本、相關的程序成本、利息成本，透過重劃後的單位地價折算應取得之抵費地面積，故在計算負擔方面，重劃後地價之高低實是涉及開發商與參與地主間之權利競逐。若重劃後地價高，折算之抵費地面積則低，對於開發商而言較為不利，反之，若重劃後地價若低，折算之抵費地面積則高，那對於參與地主間又是否公平，也不無疑問。而在地價高低之間，對於重劃前後地價估價之價格基準日期之認定，實是事關重大。故對於現行重劃作業手冊上，對於地價查估之規定，其於注意事項中註明，『原則上』重劃前地價以重劃計畫書公告當時為準，重劃後地價以預定土地分配結果公告之日至點交日為『預估時點』之規定，其問題之一在於原則性之規定，留有模糊空間，亦有人為影響之可能性。其二者，對於估計『預估時點』的方式，以直白的方式來表達，就是估計『未來價格』，如此規定，就估價實務而言，實是難以達成，亦留有太多人為操作的不確定性，徒增因制度而生的不穩定性。

二、區段徵收

         區段徵收在抵價地分配之估價，如同前述，其不涉開發者(需用土地人)與參與者(申領抵價地之原土地所有權人)間之競合，也就是說全體申領抵價地之原土地所有權人，能分配之總面積在估價開始前早已確定，後續估價作業僅是作為各參與者按應領補償地價比例，分配應領抵價地面積之計算基礎。原則上其較容易遇到的是在操作面，細節上的問題，在估價制度上，其倒是未有明確的問題產生。

三、都市更新權利變換

         都市更新權利變換有立體重劃之稱，而該制度相較於市地重劃的實行歷史而言，也相對的新穎和進步，其在制度設計上，明確規範了估價的價格基準日，使得價格的評估有明確的準據，是其進步之一，其二，在更新事業計畫中容許實施者提列風險管理費用，相較於市地重劃所謂折算抵費地，未能有提列風險管理與報酬這樣違反人性與商業運作模式的規定，也是合理而進步的地方，故在估價之制度上都市更新權利變換之估價較未有相關爭議出現。但是都市更新權利變換，涉及之標的多為各所有權人直接安身立命之居所，故亦有論者提及估價基準日的訂定，於權利變換計畫報核前六個月，是否相較於建築完成日期仍是差異較大，在實施者與參與者間之權利變換是否仍有不公平的可能?另外，對於不動產估價師的選定，係由實施者選定是否合理，是否亦造成實際作業操作時，有偏向特定立場之可能，這部分亦是可能發生的問題。

四、聯合開發

         目前國內的聯合開發的個案，多發生在台北捷運之開發案件上，其制度設計上，原是沒有特殊問題，目前肇生的權益分配問題，排除估價作業細部操作上之問題，其爭議的重要原因，來自於當時權益分派的估價時點與現今的時空環境差異頗多，觀感問題是其懷璧之罪，故在現行制度的設計上，主要是考量在各種建設進程可行的情形下，拉近價格評估與實際分派之時間差距，以求投資者與參與者(公、私地主)間之分配更為合理。

伍、結論

         整體開發涉及龐大的人員與資產數額，在不動產價格日益高漲的時代，整體開發案件之公平與合理，自是受到高度的矚目，本文從現行制度規範是否有所不足之角度出發，分別分析四種不同的整體開發方式，從問題分析之結論而言，市地重劃制度，其運作時間久遠，但是對於相關估價規範之研修較少，以致現行估價作業之規範過於簡略且不明確，易有人為左右之空間，實是應有更積極作為之必要。而區段徵收中現行估價規範，偏向於權利價值之類型，在估價運作上，應無特別問題，但是其值得討論的是現今的抵價地式區段徵收雖有徵收之名，但實是合作開發，而若是合作開發性質，抵價地比例核定在先，核定抵價地比例之高低是否合理，公平，申領抵價地之所有權人對於是否有之救濟或異議的機會，應是值得討論的課題。其中若有依大眾捷運法規定進行開發的區段徵收案件，其申領抵價地之原土地所有權人負擔是否合理，更是值得打上問號^(註)。而都市更新權利變換與聯合開發這兩種較新之整體開發型態，制度設計上較無特別問題，其目前有的爭議，屬於偏向價值選擇的層面，以目前社會氛圍而言，似有將價格基準日與實際權益分配之時間儘量拉近之必要。

註：大眾捷運法第七條第六項之規定：「以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主管機關所有。」以台中市的區段徵收案件為例，水湳經貿園區之區段徵收，核定抵價地比例為40%，也就是說民眾之總體負擔60%，而這些面積比例中41%左右是9種無償應提供之公園等公共設施用地，而另外19%是其他公設與費用負擔，而位在北屯的捷運機廠區段徵收，其雖核定抵價地比例43%，看似優於水湳經貿園區之個案，唯其負擔的57%中，僅有約26%是9種公共設施，另外有約18%是捷運的機廠用地，該18%的用地負擔，原應是由全體需用公共設施之市民負擔，其轉嫁由該區民眾負擔，是否合理?