都市土地農業區開發興建寺廟政策之探討(一)

第一章　緒論

第一節　前言

         根據中國時報電子報94.04.15「選舉到了宗教神氣 違規寺廟可望就地合法」的報導，文中提及基於年底縣市長選舉壓力，內政部有意讓全台約四百多間違法占用林班地、重測農地的宗教寺廟建築，就地合法化。然而，此舉引起農委會、環保署等相關單位的反彈，認為一旦讓這麼多違規寺廟合法，形同全面棄守林地，台灣的山林將陷入浩劫之中。

         另者，內政部94.04.16緊急發佈有關中國時報刊登「違規寺廟可望就地合法」澄清新聞稿說明，為積極輔導違規之寺廟儘速依法補正程序申請土地使用變更及補辦建築執照、使用執照後完成合法登記，內政部已於91年5月21日 訂定，92年7月31日 修訂「非都市土地申請變更作為宗教使用專案輔導合法化處理原則」，並請各縣（市）政府訂定具體輔導措施，以協助宗教團體具備非位於禁限建區域、不妨礙國土保育、公共安全、自然景觀等條件之違規寺廟在依法處罰後，依照非都市土地使用管制規則、水土保持、環境保護等法令規定申請用地變更編定，經主管機關審查符合後，准許其變更土地使用以完成合法登記。以上措施係協助宗教團體依法改正，依法申請變更，但絕非就地合法。

         然而，各地方政府在輔導過程中發現部分違規寺廟，係位於特定農業區或林地，補正程序非常困難，且各項申請程序及法令規定繁複，故內政部於94.04.12邀請經建會、農委會、環保署、林務局、水保局及各縣（市）政府所召開「宗教團體使用土地合法化協調會」，主要目的係針對前述違規寺廟輔導合法化之情形及所遭遇之困難，請各縣（市）政府於三個月內完成調查統計，再就法令與政策層面予以檢討，經相關部會同意後擬訂協助違規寺廟依法補正之措施。故絕非中國時報報導所謂就地合法，亦無任何選舉之考量。

         由上述的兩則新聞稿可知，內政部主導的「宗教團體使用土地合法化協調會」引起正反兩面不同的說法，官方說法是執行「違規寺廟專案輔導合法化」的宗教輔導政策，民間講法則是「違規寺廟就地合法」的政策，同樣一件事情卻有截然不同的見解，也引發本文探討「宗教輔導政策」的動機。

第二節　研究動機

         針對內政部民政司持續推動的「違規寺廟專案輔導合法化」的宗教輔導政策，不但要求農委會放寬特定農業區重劃後的優良農地可興建寺廟，並希望能夠解除違規寺廟所占用的林班地，再依承租方式向國有財產局取得土地使用權；如此一來所有違規寺廟可望就地合法，更替未來新設寺廟大開方便之門，也將造成所有其他違規案件要求比照辦理，形成農地利用管理政策的全面棄守。

         依據本文的瞭解，寺廟違規情形分為座落於林班地、特定農業區重劃後的優良農地、都市土地農業區、山坡地及國有地等類型；而其他如休閒農場、溫泉業者、工廠等均屬於數量眾多的違規類型，違規情形甚至座落於自來水水源水質水量保護區、飲用水水源水質保護區、河川區、重要水庫集水區等區位。倘若此一宗教輔導政策硬闖成功，表示農業、環保、水利、土地、都市計畫等主管機關無法為自己的主管政策把關，日後不論是任何違規案件或新開發案件均要求比照違規寺廟案件辦理，到時後將造成農地、林班地、河川區遍佈寺廟、工廠、溫泉旅館的亂象。故本專題的研究動機主要為探討「宗教輔導政策」是否有其正當性及分析會引起那些不良的後遺症，並提出具體建言供主管機關及社會大眾做參考。

第三節　研究目的

         依據內政部民政司的「違規寺廟專案輔導合法化」的宗教輔導政策可知，違規寺廟的類型包括林班地、特定農業區重劃後的優良農地、都市土地農業區、山坡地等類型，但本文在此先僅針對都市土地農業區的違規寺廟類型作探討；有鑒於「違規寺廟專案輔導合法化」的補正措施尚未公佈，而都市土地農業區開放的政策必能適用於新設寺廟，故本專題題目將訂為「都市土地農業區開放興建寺廟政策之探討」。

         近年來隨著「農地釋出方案」的執行，大規模的農地透過都市計畫個案變更及通盤檢討的方式變更為住宅區或工業區；小規模的農地經由目的事業主管機關的審查後變更為加油站、幼稚園、安養院、營建剩餘土石方資源堆置場、廢棄物資源回收貯存場等使用，造成都市土地農業區面積大幅縮小且喪失原有綠帶阻隔的功能。且當時「農地釋出方案」的基本原則之一為「農地變更使用應整體規劃，避免零星使用，以維護農業生產環境之完整」，故農業區開放興建寺廟政策是否會造成宗教輔導與農業發展、都市計畫、環境保護等主管機關政策的衝突，以及農業區是否適宜開放興建寺廟為本專題的主要研究目的。

第二章　寺廟概述

第一節　寺廟的定義

         依據內政部民政司網站摘錄之「宗教簡介」內容，將國內目前各宗教分為二十五種，共包括佛教、藏傳佛教、道教、基督教、天主教、回教、理教、天理教、軒轅教、巴哈伊教、天帝教、一貫道、天德教、耶穌基督末世聖徒教會（摩門教）、真光教團、世界基督教統一神靈協會（統一教）、亥子道宗教、中國儒教會、太易教、彌勒大道、中華聖教總會、宇宙彌勒皇教、先天救教、黃中、山達基宗教等宗教。而狹義的寺廟僅用於佛教及道教建築物之稱呼，其他如壇、院、庵、觀、教會、宗教建築物、神殿、講堂、禪修中心等名詞容易與「寺廟」一詞混淆，故有必要針對本文所提「寺廟」一詞加以定義，以下針對宗教管理法令與農業法令加以闡述：

• 寺廟區位分布

         寺廟區位分布以縣市別來分，以台南縣1,182座最多，高雄縣1,146座次多，屏東縣1,067座再次之，該三縣合計占寺廟總座數約達三成；連江縣67座最少，嘉義市147座次少，新竹市153座再次之。

• 教會(堂)區位分布

         教會(堂)區位分布按縣市別來分，以台北市420座最多，花蓮縣302座次多，台東縣272座再次之；連江縣4座最少，金門縣7座次少，澎湖縣18座再次之。

         由上述分析可知，寺廟區位分布以南部地區較多，即南部地區佛教與道教盛行，故寺廟到處林立；而教會(堂)區位分布以都會區及原住民縣市較多，故都會區及原住民縣市基督教與天主教則廣為流行，離島地區因受限於人口及交通問題；其寺廟與教會(堂)的數量均明顯偏少。

• 寺院、宮廟、教會

         依照「監督寺廟條例」與「寺廟登記規則」辦理登記的寺廟即屬此類，因各宗教對其傳教場所用詞各異，故統稱為寺院、宮廟、教會，並指有住持、神職人員、廟祝或其他管理人主持的管理方式，其寺廟的組織型態為管理人制。如台中市西屯路「甘露寺」屬於私建的寺廟，由 廖祿明 先生擔任管理人。

• 宗教社會團體

         個人或團體依照「人民團體法」所成立之宗教組織稱為宗教社會團體，區分為全國性、地方性兩類，分別由內政部、直轄市及縣(市)主管，其寺廟的的組織型態為管理委員會制或理監事會制。如台中市安林路「永興宮」屬於募建的寺廟，採用管理委員會制，由 張東欽 先生擔任管理委員會主任委員一職。

• 宗教基金會

         指已依照「民法」和「財團法人監督準則」許可設立之以捐助一定基金所成立財團法人組織及「宗教團體法」通過後許可設立之宗教基金會，其寺廟的的組織型態為財團法人董事會制。如台中縣大甲「鎮瀾宮」屬於募建的寺廟，採用財團法人董事會制，由顏清標立委擔任董事會董事長一職。

1. 按登記別分：依寺廟登記規則正式登記之寺廟計有6,186座占53.94％，僅補辦登記者5,282座占46.06％。
2. 按建別分：以募建10,930座占95.31％最多，私建者529座占4.61％次之，公建寺廟僅9座占0.08％。
3. 按組織型態分：已辦理財團法人登記數383座，未辦理者11,085座(其中管理人制計6,160座，委員會制有4,925座)。
4. 按宗教別分：以道教寺廟8,973座占78.24％最多，佛教寺廟2,283座占19.91％次多，一貫道182座占1.59％次多，以上三類宗教寺廟數比率已達99.74％，其餘宗教寺廟數僅30座占0.26％。
5. 神職人員數：係為各教會(堂)負責神職工作人員，92年底計有6,465人，其中本國籍者5,469人占84.59％，外國籍者996人占15.41％。
6. 按組織型態分：已辦理財團法人登記者1,551座，未辦理者1,729座。
7. 按宗教分：以基督教教會(堂)2,516座占76.71％最多，天主教734座占22.38％次多，二者合占99.09％，餘者僅30座占0.91％。

• 小計

         92年底止，我國寺廟及教會(堂)計有14,748座，平均每縣市有590座，平均每鄉鎮市區有40座。

第四節　小結

         85～92年寺廟數量的年平均成長率為3.5％，但90年的9,832座大幅增加為91年的11,423座，該年度的成長率高達16.2％，主要原因為90年度針對違規寺廟先行補辦寺廟登記的原因；其次依據寺廟登記別分析可知，補辦登記者高達5,282座，占所有寺廟的46.06％，由此可知寺廟違規比例相當嚴重。行政機關有必要持續宣導使用合法的寺廟用地及加強違建取締拆除的措施，以杜絕寺廟違規違建情形持續發生。

         前述寺廟補辦登記法源為內政部民政司90年訂定的行政命令「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」，所使用的寺廟登記表為淺綠色與合法寺廟採用紅色作區別，並於備註欄加註應行補正事項，包括用地未合乎都市計畫土地使用分區或非都市土地編定使用之規則，未取得建築執照及使用執照、未取得土地使用同意書、其他等四項。其補辦寺廟登記的作業係配合農業發展條例修正後協助宗教團體取得農業用地所有權的配套措施，因為內政部民政司90年訂定的行政命令「宗教團體以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地辦理更名為寺廟教堂（會）宗教基金會所有應行注意事項」規定，農業用地更名對象限於農業發展條例修正公布施行日前登記有案之寺廟（含補辦登記之寺廟），因此才會產生90年違規寺廟補辦登記數量暴增的主因。