都市土地農業區開發興建寺廟政策之探討(二)
現代地政雜誌第290期
2005-08-01
第三章 都市土地農業區管制概念
都市土地農業區管制概念源自都市計畫中土地使用分區管制，為了讓一般社會大眾都能了解此一概念，本文擬分為土地使用分區管制、農業區管制、農業發展政策等三方面加以闡述。
第一節 土地使用分區管制
土地使用分區管制的精神為確保都市有秩序的發展，依據都市計畫的目標與內容，將都市計畫內土地依使用目的劃分各種使用分區及使用上的強度和限制，以提供良好的居住環境及合宜的公共設施，其管制的目的作以下十一點分析（註1）：
- 規劃土地使用性質與強度，促進並維護全市土地的最適利用。
- 穩定及維護土地及建物的價值，並確保土地及地上物等個人財產之價值。
- 改善居民居住與生活環境之品質，包括提供足夠得陽光及通風，減少街道的擁擠，免除火災、恐慌及其他危險的可能性。
- 確保土地作有計畫、有秩序的發展，預防土地的過度利用。
- 確保規劃之各種公共設施能符合實際需求而不致於有超強度的使用。
- 促進都市有秩序的發展，減少衝突或不相容的土地使用，以獲致環境市容的美觀與整齊。
- 維持與指導地區發展的方法以穩固里鄰及社區，獲致周圍區域同性質的發展。
- 規定最小限度的建築基地及樓地板面積，以限制地面居住密度，可有效達成管制都市計畫範圍內的人口分布及密度。
- 保存文化與歷史地區及保護自然景觀區域周圍的公共財產。
- 使公私發展行為的計畫及執行能與都市計畫目標相配合。
- 提昇社會的健康安全、舒適及公共利益，亦即執行全市綜合計畫的有利工具。
第二節 農業區管制
農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農舍，並依下列規定辦理。但經縣(市)政府審查核准之農業產銷必要設施、休閒農場相關設施、公共事業設施、營建剩餘土石方資源堆置場、廢棄物資源回收貯存場、汽車運輸業停車場(站)、客(貨)運站與其附屬設施、社會福利事業設施、幼稚園、加油(氣)站、運動場館設施及第三十條所規定者，不在此限（註2）。
農業區的管制在於確保農業生產環境的維持，並針對優良農田或曾經投資建設重大農業改良設施必須加以特別保護而劃定；另外依據都市計畫的理論可知，農業區的管制有以下三個主要目的（註3）：
- 為保持都市發展彈性，提供未來都市發展所需的用地。
- 發揮綠帶阻隔功能，阻止都市過度膨脹。
- 供應都市居民日常生活所需的蔬果。
都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行（註4）。不依前條規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執行外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役（註5）。
第三節 農業發展政策
為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準（註6）。
農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並徵得主管機關同意（註7）；若有未依規定規劃設置隔離綠帶或設施者、使用原有農業專屬灌排水系統作為廢污水排放使用者、妨礙原有區域性農路通行者等情形，則農業主管機關不同意變更使用（註8）。
主管機關對農業用地之違規使用，應加強稽查，並應設農地違規使用稽查單位。為加強農地違規使用之稽查，中央主管機關得訂定農地違規使用檢舉獎勵辦法（註9）。
第四節 小結
由上述的分析可知，都市計畫農業區管制的目的在於確保農業生產環境的維持，並減少衝突或不相容的土地使用。倘若都市土地農業區開放興建寺廟，其衍生的祭典活動、居住人口、生活污廢水的排放等情況，將造成農業生產環境的破壞及土地使用的衝突，也違反都市土地農業區管制的精神，故都市土地農業區興建寺廟的政策需要審慎考量。
第四章 現行新設寺廟的相關規定
台灣現行的土地管理分為兩種，一種是依都市計畫法管制的都市土地，另一種則是依區域計畫法管制的非都市土地；其中都市土地的管制以區域來分，包括台灣省、台北市及高雄市三個地區，本文僅針對台灣省都市土地部份作探討。
依都市計畫法的規定，建築物用途應符合土地使用分區管制規定，如因寺廟建築物在都市計畫發布實施前即已建築完成，在不符合土地使用分區規定下，僅能修繕，不得增建或改建（註10）。以下針對台灣省地區合法新設寺廟的法源及程序作探討。
第一節 開發許可
依都市計畫法的規定，風景區為保育及開發自然風景而劃定，寺廟屬於宗祠及宗教建築物之使用項目，得在風景區內設置，即寺廟屬於風景區容許使用的項目之一（註11）。
以台中大坑風景區新設寺廟的辦理流程（見圖一）為例，新設寺廟需先提出宗教興辦事業計畫經民政主管機關初核同意後，其次檢具開發計畫向都市計畫主管機關提出開發許可申請（註12）；於山坡地範圍設置寺廟應擬具水土保持計畫送請主管機關核定（註13），而新設寺廟位於山坡地，申請開發面積超過1公頃 者應辦理環境影響評估（註14），最後取得都市計畫主管機關核發開發許可及民政主管機關核准宗教興辦事業計畫。
後續依據建築法及水土保持法的相關規定，申請雜項建照及水土保持施工許可證，待雜項工程施工完成後，請領雜項使照及水土保持完工證明；接著提出寺廟建照申請，經會簽民政主管機關認定為宗教型式之建築物（註15）後核發寺廟建照，待完工取得寺廟使照，向民政單位申請寺廟登記，等到取得寺廟登記證後即為土地和建物均完全合法之寺廟。
第二節 容許使用
依都市計畫法的規定，寺廟若非「經縣(市)政府認為足以發生噪音、振動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全或衛生，並公告限制之建築物或土地之使用」之項目（註16），得在住宅區內設置。另外寺廟若非「經縣(市)政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之項目（註17），得在商業區內設置。故在住宅區及商業區可合法直接新設寺廟，而不需循開發許可程序，待取得寺廟建照及寺廟登記證後即為完全合法之寺廟。
而保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定，僅限原有合法建築物（包含寺廟、教堂、宗祠）拆除後新建、改建、增建（註18）。故保護區無法新設寺廟，但原有合法的寺廟可申請拆除後新建、改建、增建。
第三節 通盤檢討
都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更（註19）。目前在辦理都市計畫通盤檢討時，由不符合土地使用分區的寺廟代表人提出陳情意見表列案，若經各級都市計畫委員會審議通過則同意納入使用分區變更，再依規定取得寺廟建照及寺廟登記證後即為完全合法之寺廟。實務上因寺廟面積過小，加上陳情理由不充分，申請分區變更納入都市計畫通盤檢討成功的案例幾乎為零，故法令及實務面均不允許興建寺廟以通盤檢討的方式變更農業區。
第四節 個案變更
都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更（註20）：
- 因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損害時。
- 為避免重大災害之發生時。
- 為適應國防或經濟發展之需要時。
- 為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。
目前僅有公部門依據都市計畫法第二十七條辦理過許多個案變更的案例，如配合中央興建之重大設施時（中部科學工業園區）、因地震遭受損害時（九二一大地震時的相關重建變更）等。實務上就算寺廟面積夠大，向內政部申請個案變更同意函時均被駁回，主因是不符合都市計畫法第二十七條的四項原因，故法令及實務面均不允許興建寺廟以個案變更的方式變更農業區。
第五節 小結
在現行都市計畫制度下，新設寺廟無法以「通盤檢討」或「個案變更」的方式完成分區變更，新設寺廟合法又快速的方式為採用「容許使用」模式，先取得住宅區及商業區的土地，再直接申請寺廟建照及寺廟登記，缺點為土地成本較高；另一合法新設寺廟的方式為採用「開發許可」模式，先取得風景區土地，再依相關規定辦理宗教興辦事業計畫、都計開發許可、水保及環評審查，待取得開發許可核准函後，依規定申請雜照及施工，最後申請寺廟建照及寺廟登記，缺點為辦理時程較長。
註釋：
註1：參見黃丞義，地政小常識-土地使用分區管制V.S開發許可制度，現代地政雜誌第二一九期，民國八十八年九月，頁六十四。
註2：參見「都市計畫法台灣省施行細則」第二十九條規定。
註3：參見于明誠，都市計畫理論與實務，詹氏書局，民國八十二年十二月，頁二百六十。
註4：參見「都市計畫法」第七十九條規定。
註5：參見「都市計畫法」第八十條規定。
註6：參見「農業發展條例」第一條規定。
註7：參見「農業發展條例」第十條規定。
註8：參見「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」規定。
註9：參見「農業發展條例」第三十二條規定。
註10：參見「都市計畫法」第四十一條規定。
註11：參見「都市計畫法台灣省施行細則」第二十五條規定。
註12：參見「台中市大坑風景區開發許可審查要點」第五條規定。
註13：參見「水土保持法」第十三條規定。
註14：參見「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第三十一條規定。
註15：參見「監督寺廟條例」第一條規定：「凡有僧道住持之宗教上建築物不論用何名稱均為寺廟」。
註16：參見都市計畫法台灣省施行細則第十五條規定。
註17：參見都市計畫法台灣省施行細則第十七條規定。
註18：參見都市計畫法台灣省施行細則第二十七條規定。
註19：參見都市計畫法第二十六條規定。
註20：參見都市計畫法第二十七條規定。