都市土地農業區開發興建寺廟政策之探討(三)
現代地政雜誌第291期
2005-09-01
第五章 都市土地農業區開放興建寺廟政策之分析
依現行都市計畫法令面來看，目前僅有風景區、住宅區及商業區可以合法興建寺廟，現階段農業區無法申請興建寺廟；倘若行政部門執意開放農業區興建寺廟，最有可能的作法為修正「都市計畫法台灣省施行細則」第二十九條有關農業區土地使用分區管制規定，增設「宗祠及宗教建築物」之使用項目，讓農業區興建寺廟可以循「開發許可」或「容許使用」的途徑提出申請。倘若農業區興建寺廟政策鬆綁，不論是新設寺廟或違規寺廟都可循上述途徑就地合法，其所引進的居住人口和活動人口將造成公共設施需求的增加，所造成的外部成本將由全民買單，故有必要針對學理面、政策面及執行面等三方面加以探討。
第一節 學理面
由土地之經濟觀點而言，土地變更使用除造成地價上漲外，亦會因變更為較原來使用更密集之利用，而引起相當的外部性，如公共設施需求之增加或原有公共設施之擁擠等成本。以我國土地開發市場經驗，公共設施建設概由政府部門提供，申請人無須負擔因土地開發所產生之公共設施服務成本，亦即變更所需的外部公共設施服務成本無須內部化。因此，不論就資源有效配置或社會公平正義等觀點，在土地變更使用造成公共設施需求增加時，應建立使用者付費之客觀標準，讓變更使用之外部性予以內部化，俾使土地開發制度合理化（註21）。近年來，政府針對此項議題研擬相關配套措施已開始實施，如都市計畫農業區變更為住宅區需繳交回饋金及捐贈公共設施用地、非都市土地變更需繳交土地開發影響費、使用農業用地變更為非農業使用時需繳交回饋金等措施，正說明政府針對土地開發變更案件以逐漸採取「使用者付費」的施政理念。
以學理面來論農業區開放興建寺廟政策，原本農業區作農舍及農業生產為低密度的使用，但農業區開放興建寺廟則轉變為中高密度的使用，所導入的居住及活動人口將使道路、學校、公園綠地等公共設施的需求增加，其變更寺廟使用所需的公共設施服務成本將由政府部門或當地居民共同負擔，實屬不公。故以學理來論，本文對農業區開放興建寺廟政策持較為保留的看法；若政府部門執意要推動，至少須將配套措施規劃完善，如繳交變更回饋金、捐贈一定比例的公共設施用地，以符合社會公平正義的原則。
第二節 政策面
行政機關的施政政策經常被批評跟不上民間腳步，就以宗教管理法令而言，目前僅有民國十八年國民政府公佈的「監督寺廟條例」及民國二十五年內政部發佈的「寺廟登記規則」，礙於時空背景變換及年代久遠，早已不符合現代的需求，實在是有必要加以檢討。而針對都市土地農業區開放興建寺廟政策，不只涉及宗教輔導政策，更是與農業發展、都市計畫及環境保護等政策息息相關，以下針對各項政策作探討：
- 宗教輔導政策
有鑒於「監督寺廟條例」及「寺廟登記規則」等宗教管理法令早已不符時代潮流，宗教主管機關不斷的訂定業務法規、行政命令及宗教解釋函令來處理當今的宗教問題，光是宗教解釋函令就高達776種（註22），造成宗教行政人員無所適從的窘境。加上所草擬的「寺廟教堂條例」、「宗教法」、「宗教法人法」、「宗教團體法」等法案，均無法取得各宗教團體的共識及立法院審議通過完成立法，使得宗教管理政策老是因選舉考量而搖擺不定。
根據內政部九十三年三月所公佈的「宗教團體法草案」共七章、三十三條條文，有關宗教建築物及土地使用分區的管理內容有三條，重點如下：
第十九條：
宗教團體之財產及基金之管理，應受主管機關之監督。宗教團體之不動產，非經主管機關許可，不得處分、變更或設定負擔。
宗教團體對其善意使用之不動產有優先購買或優先承租之權。但該土地為公有非公用者，得以公告現值價購之。
前項不動產供宗教目的使用之土地，得適用土地法第二百零八條或土地徵收條例有關徵收規定，並得優先辦理都市計畫或使用地變更編定。
各級政府擬定及變更都市計畫時，應維護既有宗教用地及建築物之完整。
第二十六條：
宗教建築物應專供宗教目的使用。但為社會發展之需要，經宗教建築物所在地之宗教主管機關許可，並符合土地使用分區者，得為多目標使用。
前項宗教建築物係指寺院、宮廟、教會提供宗教所使用，並以宗教活動用途依法核發使用執照之建築物。
宗教建築物免徵房屋稅，其基地免徵地價稅。
第二十七條：
宗教團體於不妨礙公共安全、環境安寧及不違反建築或土地使用法令之範圍內，主管機關之許可，得以區分所有建築物之一部分為宗教建築物。
以宗教輔導政策面來論農業區開放興建寺廟政策，宗教主管機關（內政部民政司）持絕對贊成的立場。草案中第十九條甚至將宗教目的使用之土地比照國家興辦公共事業之需要，得依土地法第二百零八條規定徵收私有土地；換言之，若宗教目的使用之土地認定為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，得依照都市計畫法第二十七條逕為辦理個案變更。而該條文中規定，各級政府擬定及變更都市計畫時，應維護既有宗教用地及建築物之完整，也是授予宗教目的使用之土地可依據都市計畫第二十六條辦理通盤檢討的法源。另外草案中第二十六條規定，宗教建築物只要符合都市計畫土地使用分區的規定，即可依據都市計畫第三十條朝容許使用方式辦理，作法為協調土地主管機關（內政部營建署）放寬農業區的容許使用項目增列宗祠及宗教建築物，所以只要土地、農業及環保等相關主管機關無反對的意見，則宗教目的使用之土地可依據都市計畫第三十條取得農業區的容許使用項目的法源。還有草案中第二十七條規定，得以區分所有建築物之一部分為宗教建築物，主要為大樓內的精舍及透天的神壇等小型宗教建築物作為解套的法源，未來也可補辦寺廟登記納入管理。
故以宗教輔導政策來論，本文無法認同宗教主管機關全面開放寺廟合法化的政策，如果「宗教團體法草案」照案通過的話，未來不論是規模大小的寺廟、新建寺廟、不合土地使用分區的違規寺廟均可取得合法辦理的法源，宗教主管機關放任寺廟「違規在先、輔導在後」的作法，對守法的宗教團體不公平，也不符合社會公平正義的原則，故本文對農業區開放興建寺廟及違規寺廟就地合法的政策持保留態度；至於農業區要不要放寬農業區的容許使用項目增列宗祠及宗教建築物之議，宗教主管機關則需尊重農委會、環保署、內政部營建署等單位的意見，在此也要呼籲農委會、環保署、內政部營建署等單位作好維持農業生產環境的把關工作。
- 農業發展政策
台灣早期的農地政策係以「農地農有農用」為基本原則，限定自耕農才能擁有土地，並防止耕地細分以提高農業經營效率，實施多年以來，對於促進農業與經濟發展卻確有貢獻。隨著加入世界貿易組織（WTO）及開放農產品大量進口，勢必對本土農業生產與農地利用管理帶來巨大的衝擊，農業主管機關修正施行農業發展條例，提出「放寬農地農有、落實農地農用」的新農地政策，達成促進農地合理利用，加速產業轉型升級，並適當調整產業結構，以提昇農業經營效率等目標（註23）。
以農業發展政策面來論農業區開放興建寺廟政策，新農地政策希望引進農企法人的資金與技術並促成農業經營轉型的契機，而農業區開放興建寺廟僅符合宗教主管機關的宗教輔導政策，與農業發展政策毫無關聯；並會造成農地的細碎分割與農業生產環境的零星使用，與「農地釋出方案」的農地變更原則不符；更何況農業主管機關取締農地違規不成，反倒替就地合法的政策背書豈不諷刺。故以農業發展政策來論，本文對農業區開放興建寺廟政策持保留的看法。
- 都市計畫政策
都市計畫制定的目的為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，且都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移（註24）。所以在都市計畫的政策面上，對於不符合土地使用分區的合法建築物，政府可要求所有權人申請合法變更或遷移的兩種手段；而對於不符合土地使用分區的違規建築物，政府可採取罰鍰、，勒令拆除或恢復原狀、停止供水供電、移送法院判處六個月以下有期徒刑或拘役等多種手段，以確保都市計畫政策的執行。
其次，以都市計畫土地使用分區管制與農業區管制目的來論農業區開放興建寺廟政策，關鍵在於寺廟的使用與農業區的使用是否符合土地使用分區管制的目的。依前述土地使用分區管制的十一項目的作檢驗，農業區開放作寺廟使用既無法改善居民居住與生活環境之品質，亦無法確保規劃之各種公共設施能符合實際需求，並引進與農業生產相衝突的宗教活動，破壞都市郊區美麗的綠帶景觀；另依農業區管制的三個主要目的來論，農業區開放作寺廟使用無法保持都市發展彈性，並對未來都市發展所需的用地增添拆遷補償的困擾，也減少綠帶阻隔功能，也降低供應都市居民生活所需蔬果的面積。由此可見，寺廟的使用違反了土地使用分區管制與農業區管制的目的。故以都市計畫政策來論，本文對農業區開放興建寺廟政策持保留的看法。
- 環境保護政策
近年來，環保署執行環境保護政策成效卓越的就屬推動環境影響評估法，其立法精神為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的（註25）；農業區開放興建寺廟屬於新的開發行為，依規定位於國家公園、位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、位於山坡地申請開發面積1公頃 以上、申請開發面積5公頃 以上、擴建面積累積3公頃 以上等五種情形須辦理環境影響評估（註26）。其次，須考量興建寺廟後所衍生的節慶活動，是否會造成當地水質、空氣品質、噪音、生態環境、交通等環境現況的破壞。
以環境保護政策面來論農業區開放興建寺廟政策，寺廟引進的慶典活動會引進大量的人口及車輛，恐怕會造成當地水質破壞和交通擁擠的情況，且燃放鞭炮會產生噪音及造成空氣品質的污染，所以農業區開放興建寺廟恐怕有破壞環境之疑慮。故以環境保護政策面來論，本文對農業區開放興建寺廟政策保留的看法；倘若政府部門執意要推動，環保主管機關應堅持申請開發面積須達到5公頃 以上的門檻，要求辦理環境影響評估的審查，確實作好環境保護的把關動作。
第三節 執行面
行政機關的施政政策經常被批評跟不上民間投資活動，如萬客隆大賣場違規設立在工業區、山坡地高爾夫球場違規開發整地、違規工廠設立在農業區、違規溫泉區旅館、違規寺廟等等，老是存在「頭痛醫頭、腳痛醫腳」、「多一事不如少一事」的駝鳥心態，任何政策事先不作好妥善規劃及宣導，事後出了問題才來積極輔導就地合法，造成整個社會價值觀的扭曲，人民認為違規使用是正常的現象，合法申請的人是傻瓜的怪現象。以執行面來看農業區開放興建寺廟政策，分為以下幾點作討論：
- 宗教輔導政策不明確
所謂行政，就是依據法令施行國家的政策或事務，即是與政策執行有關的行動。現行的「監督寺廟條例」乃七十年前的產物，不僅不合時宜，也無法適應現在的宗教管理業務之所需，而新版的「宗教團體法草案」也歷經十年尚未立法通過，因為宗教管理母法遲遲無法定案，究竟政策到底要朝向開放農業區興建寺廟與積極輔導違規寺廟合法化，或者偏向農業區不開放興建寺廟與加強違規寺廟取締拆除，令宗教行政人員摸不著頭緒，擔心多作多錯形成放任不管的情形。
有鑒於此，宗教主管機關須儘速整合各宗教團體的意見並協調立法院完成「宗教團體法」的立法工作，且依據母法的政策授權，邀集營建署、農委會及環保署等相關部會討論農業區是否開放興建寺廟，最後決定的宗教輔導政策才可作為基層宗教行政人員執行的依據。倘若宗教主管機關輔導政策決定開放農業區興建寺廟，基層宗教行政人員須加強向各宗教團體宣導瞭解；反之，輔導政策決定不開放農業區興建寺廟，基層宗教行政人員須加強向各宗教團體告知，以避免宗教團體購買農地後無法合法使用或違規使用遭受取締拆除的狀況。
- 執行機關人力不足
台灣地區現行宗教業務分別由內政部民政司、縣（市）民政局、鄉（鎮）（市）公所民政課負責，實際業務人員中央為4人、縣（市）為4-6人、鄉（鎮）（市）為1人（註27），光是處理各宗教團體的來文就已經忙的不可開交，更遑論去輔導宗教、協助宗教團體解決問題。故以現有人力來看，承辦現有業務就已經很困難，倘若要執行開放或取締農業區興建寺廟的政策就更不可能了；所以，執行機關人力不足的問題將會嚴重影響未來宗教輔導政策執行的成效。
- 違規取締效率不彰
「法」與「公權力」是維護民眾生命財產的手段，公權力雖不是良好的政策工具，但總是解決不法的最後工具。宗教問題動用公權力的機會不多，而寺廟不符合土地使用分區規定或未取得建照使照的數量不少，屬於大型違建，地方政府無力取締，亦無經費加以拆除，加諸一般執法人員對於宗教環保、噪音等問題皆視而不見，以致造成執法不嚴、公權力不彰之情形，影響民眾權益甚鉅。
究其違規取締效率不彰的主因為管理取締機關權責不分所造成，以農業區違規寺廟為例，許多宗教團體以個人名義申請農舍建照及使照，完成後再作寺廟違規使用；農舍非屬於違章建築，建管單位無法取締拆除，而原申請農舍位於農業區內，亦符合都計單位的土地使用分區管制規定，事後改為寺廟的使用，民政單位也沒時間去管理取締，形成三不管地帶，也是違規寺廟暴增的主因。目前，都市土地違規取締的重點在八大行業，即舞廳舞場、酒家酒吧、特種咖啡茶室、KTV視聽歌唱、浴室業、觀光理髮廳、旅賓館、電玩業等行業，會由目的事業主管機關配合相關單位以聯合稽查方式進行查核，取締成效尚佳；所以，違規寺廟取締效率要提高，最好的方法就是比照取締八大行業採用聯合稽查的方式。
- 政策執行專業不足
就以農業區開放興建寺廟為例，宗教業務承辦人員必須瞭解的相關法令如下，地政法系的「土地法」、「土地登記規則」，建築法系的「建築法」、「都市計畫法」，環保法系的「環境影響評估法」，農業法系的「農業發展條例」，財稅法系的「國有財產法」、「國有財產贈與寺廟教堂辦法」、「房屋稅條例」、「土地稅減免規則」等。宗教業務承辦人員均為普通行政人員考試及格，面對如此繁雜的法令而心生畏懼，紛紛求去而形成業務斷層的現象，肇因為宗教業務承辦人員專業不足所致。
- 管理觀念過於保守
依據我國憲法第十三條的規定：「人民有信仰宗教的自由」，形成政府對於宗教抱持又敬又怕的態度，深怕稍有過分干預便會形成宗教迫害。以寺廟登記的政策而論，不具「宗教形式」的寺廟建築物不准登記，以致許多頗具規模的寺廟及為數眾多的小型神壇，也無法納入管理，形成宗教行政管理上的漏洞，主要原因就是管理觀念過於保守。
宗教在世界各國均存在著若干的神秘色彩，誠如宗教團體所言：「我們不希望政府機關來管，但政府機關不能不理會我們」，政府機關一向存在著「駝鳥心態」的保守觀念，認為宗教事件是宗教內部的事情，政府無權也無力去管，殊不知人民所需要的乃是政府維繫宗教本身及人民生命財產的安全，而不是來管、來限制；政府另一保守觀念為「懼怕心理作祟」，對於「宗教」、「神明」之事敬而遠之，如民國八十七年監察院通過糾正內政部「中國宋七力顯相協會涉嫌之詐財行為，未事先防範，均有疏失。另糾正教育部處理財團法人中華民國印心禪學文教基金會涉嫌詐財情事，疏於監督，且一再發生，顯有違失」，即顯示中央主管機關未能顧及民眾權益與處理相關事情的怠惰心態，因此基層或地方主管機關對於「宗教相關問題」的保守心態就不想而知了。
第六章 建議
公共政策的制定過程包括下列五大階段，即問題的認定、政策的規劃、政策合法化、政策執行及政策評估。本篇專題「都市土地農業區開放興建寺廟政策之探討」涵蓋了兩項重要的宗教建築物管理問題，其一為都市土地農業區是否開放新設寺廟的政策，其二是都市土地農業區是否同意違規寺廟補辦合法化的政策；而宗教主管機關提出「都市土地農業區開放興建寺廟」的政策規劃時，是否經過政策合法化、政策執行及政策評估的決策過程，任何新的公共政策必須經過前述五個階段制定過程，才有助於未來政策之推動執行，以下就分為持保留態度的理由與依法開放的配套措施提出具體建議。
第一節 持保留態度的理由
- 學理面
- 外部公共設施成本無須內部化，其興建寺廟所增加的公共設施成本由政府及全民買單。
- 違反社會公平正義的原則，對於原先以住宅區、商業區、風景區合法辦理申請寺廟的宗教團體相當不公平。
- 對當地居民帶來噪音、環境污染、交通擁擠及生活品質降低的不利因素。
- 政策面
- 全面開放興建寺廟的宗教輔導政策乃政府便宜行事，漠視長遠規劃的作法，此例一開，任何產業均可要求開放農業區，如此將使農業區環境污染問題更加嚴重。
- 將造成農地的細碎分割與農業生產環境的零星使用，違反輔導農業經營轉型的農業發展政策。
- 農業區開放興建寺廟將造成宗教活動與農業生產使用的衝突，並不符合土地使用分區管制的精神及都市計畫的政策目的。
- 農業區從事宗教活動將帶來人口擁擠、水源污染、噪音、空氣污染等環境破壞，違反環境保護的政策目標。
- 執行面
- 行政機關須依法行政，宗教主管機關須優先推動立法，以免造成開放寺廟的輔導政策與宗教管理法令不同調的違法情形。
- 行政機關須加強違規取締的成果，否則再多的開放政策也比不上新的違規事件產生。
- 行政機關不能老是事前不加強宣導使用合法用地寺廟興建寺廟，事後針對違規寺廟亦不取締或拆除，最後還訂定專案輔導合法化措施鼓勵非法行為，這種違反「依法行政」的做法非常不能茍同。
第二節 依法開放的配套措施
- 學理面
- 外部公共設施成本須內部化，其興建寺廟所增加的公共設施成本必須由申請人負擔。
- 申請變更者須繳交回饋金與捐贈一定比列面積的公共設施以改善當地生活環境品質。
- 政策面
- 任何政策的形成須經過社會各界討論及行政機關相關部會取得共識後才可執行，不可任由宗教主管機關一意孤行推動而造成不良示範。
- 為維護都市生活品質，都市計畫政策的變更方式僅能開放個案變更，並須依照「都市計畫農業區變更使用審議規範」或另行訂定「都市計畫農業區變更為宗教專用區使用審議規範」來辦理，申請面積需達到五公頃以上並捐贈一定比例面積之公共設施作為回饋。
- 須依照「農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法」規定繳交回饋金，並用於改善當地的農業生產環境。
- 環保主管機關應堅持申請開發面積須達到5公頃以上的門檻，並要求辦理環境影響評估的審查，確實作好減輕人口擁擠、水源污染、噪音、空氣污染等環境保護政策。
- 執行面
- 須先由立法院通過「宗教團體法」，在法律的授權範圍下訂定行政命令，才能執行開放農業區興建寺廟的政策。
- 須增加宗教業務的人力以應付龐大的宗教管理與輔導業務。
- 須加強培育宗教行政人才，並充實相關專業知識以落實宗教業務之執行。
第七章 結論
行政機關提出任何新的政策時都必須作嚴謹的政策評估，第一步先瞭解問題癥結的所在，第二步提出初步的政策規劃，第三步檢視政策是否合乎相關法令規定，第四步瞭解政策執行時會涉及那些相關單位與人力調配，第五步聽取社會輿論意見，主管機關再作最後的政策評估，經由正、反兩面意見驗證的政策將有助於該項方案未來順利推動。
本篇專題所提到的「都市土地農業區開放興建寺廟政策」，必須由內政部民政司先行推動立法，待「宗教團體法」立法完成後，依法令的授權範圍訂定行政審查命令，可暫定為「都市土地農業區申請變更為宗教使用事業計畫審查作業要點」，邀集內政部營建署、環保署、農委會等相關業務主管機關討論取得初步共識；再邀請宗教團體、社會公正人士及學者專家等代表參加公聽會，聽取各界對該項政策正、反意見的看法，凝聚共識後由宗教主管機關作最後的政策評估。
本篇專題殷盼行政機關處理宗教寺廟問題須依法行政，建請宗教主管機關不要因為倉促的政策造成無法回復的環境破壞，並期望在能兼顧宗教、農業發展、都市計畫及環境保護下執行開放興建寺廟的政策，達到解決宗教團體之宗教建築物興建問題，且能夠成就提昇國人生活環境品質的目標。
註釋：
註21：參見楊松齡，土地使用變更利益回饋本質之探討，人與地雜誌第一七○期，民國八十七年二月，頁十一～頁十六。
註22：參見許茂新，為宗教政策把脈-台灣宗教與政策分析，順茂印刷廠印刷，民國九十一年四月，頁一百二十三。
註23：參見張志銘，現階段台灣農地管理之檢討（一），現代地政雜誌第二五七期，民國九十一年十一月，頁四十六。
註24：參見都市計畫法第四十一條規定。
註25：參見環境影響評估法第一條規定。
註26：參見開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第二十三條規定。
註27：參見許茂新，為宗教政策把脈-台灣宗教與政策分析，順茂印刷，民國九十一年四月，頁一百三十五。
參考書目：
- 許茂新著，「為宗教政策把脈-台灣宗教與政策分析」，順茂印刷廠印刷，民國九十一年四月。
- 內政部編印，「宗教論述專輯（三）-宗教法制與行政管理篇」，宗聖彩藝有限公司印刷，民國九十年十二月。
- 內政部編印，「宗教簡介」，台霖印刷股份有限公司印刷，民國八十九年十一月。
- 于明誠著，「都市計畫理論與實務」，詹氏書局出版，民國八十二年十二月。
- 周惠文、韓乾合著，「工商綜合區土地變更使用義務負擔之研究」，現代地政雜誌第一七九期，民國八十五年五月。
- 林國慶著，「農業區劃分與農地變更使用之探討」，人與地雜誌第一七○期，民國八十七年二月。
- 楊松齡著，「土地使用變更利益回饋本質之探討」，人與地雜誌第一七○期，民國八十七年二月。
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- 黃琬君、毛昭凱合著，「土地使用分區管制問題之探討-以工業區違規使用為例」，人與地雜誌第一一九期，民國八十三年五月。
- 廖耀東著，「都市土地違規使用問題分析與因應對策」，人與地雜誌第一六六期，民國八十七年四月。
- 何憲棋著，「我國土地使用變更回饋制度法性之探討」，人與地雜誌第二○二、二○三期，民國八十九年十、十一月。
- 黃慶生著，「宗教建築用地與非都市土地變更編定探討」，現代地政雜誌第二二七、二二八、二二九期，民國八十九年五、六、七月。
- 黃丞義著，「地政小常識-土地使用分區管制V.S開發許可制度」，現代地政雜誌第二一九期，民國八十八年九月。
- 張志銘著，「現階段台灣農地管理之檢討」，現代地政雜誌第二五七、二五八期，民國九十一年十一、十二月。
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- 黃明芳著，「寺廟土地之取得與利用」，現代地政雜誌第二二七期，民國八十八年五月。