不動產估價師法將另聘估價助理員法制化之政策可行性評估

作者：卓輝華 (中華民國不動產估價師公會全聯會 理事長 / 台北市不動產估價師公會 理事長)

 林寶結 (高雄市不動產估價師公會 理事長)

 黃昭閔 (台中市不動產估價師公會 常務理事 / 正心不動產估價師聯合事務所 所長)

壹、不動產估價師法沿革

         在先進國家如英國(始於西元1792年)、美國(始於西元1932年)、日本(始於西元1963年)、中國大陸(始於西元1993年)等國家，不動產估價師制度行來已久，其完善的制度使得不動產估價人員之專業形象及估價品質等維持一定水準，輔助不動產相關行業之經濟發展；反觀國內，過去由於長期缺乏專業管理與相關法律之規範與制度，加上不動產估價人員素質良莠不齊造成不動產的買賣、估價等業務糾紛時有所聞，弊端叢生，甚至幾乎引發台灣金融風暴，長期深為國人所詬病。因此，社會各界希望藉由不動產估價師之法制化與完善的證照考試制度，期許我國不動產估價制度邁向嶄新的里程碑。

        因此，「不動產估價師法」自民國七十七年三月起，在產、官、學界的努力之下歷經十二年餘，終於在八十九年十月四日總統正式公布。第一條即開宗明義規定：「中華民國國民經不動產估價師考試及格，並依本法領有不動產估價師證書者，得充任不動產估價師」，意味者未來需經國家考試及格，方得從事不動產鑑價工作。

        為顧及未立法前已從事不動產估價業務之人士，因估價師法施行後驟失工作權益，所以在該法第四十四條第一項訂定落日條款：「本法施行前已從事第十四條第一項所定不動產估價業務者，自本法施行之日起，得繼續執業五年；五年期滿後尚未取得不動產估價師資格並依本法開業者，不得繼續執行不動產估價業務。」，另於同一條文第三項針對施行前已從事不動產估價業務滿三年者，給予三次特考權利。

        時至今日 民國九十四年十月六日 正值估價師法五年緩衝期屆滿，我國不動產估價師制度邁入新的紀元，該法第十四條第一項規定：「不動產估價師受委託人之委託，辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務。」，另該條第二項明令：「未取得不動產估價師資格者，不得辦理前項估價業務。」

        依上述估價師法明確規定，未來需有不動產估價師資格方得受委任辦理並執行不動產估價業務，而估價師執行業務範圍及於全國，且其應調查與勘查之工作繁多，為能充分進行資料之整理分析，吾等均一致認為有必要設置不動產估價助理員，協助不動產估價師作業。

貳、修法目的

一、消極目的

        不動產估價師法雖施行滿五年，國內正欲導入估價師制度之際，尚有一部份因未考取不動產估價師之從業人員，因無法將原鑑定公司轉型為估價師事務所，近來運作部分立委推動修改估價師法，訴求特考續辦五次，並可不受原估價師法之限制，繼續執業五年，引起所有關心估價師制度未來之社會大眾一片譁然，認為此舉明顯因少數人之權益，破壞國家整體估價師制度之建立。

        因此，既有尚有三百餘位擁有不動產估價師特種考試資格之從業人員尚未取得不動產估價師資格；為照顧其執業及生存權益，使其能有充分就業機會之考量，中華民國不動產估價師公會全國聯合會爰提出「不動產估價師法第四十四條修正草案」，在不違背原法令立法意旨，並健全不動產估價師制度前提下，提出不動產估價師法修正案。冀望給予估價助理員法律地位，以因應產業實際需要，並保障已從事或欲從事估價工作而未能及時取得估價師證照之有志人士。

二、積極目的

        不動產估價師執行業務範圍可依不動產估價師法第14條規定(不動產之委任估價)、都市更新權利變換實施辦法第6條(權利價值之估價)、不動產證券化條例第22、26條（信託不動產之估價）、會計準則第三十五號公報(企業在資產有減損之虞時之必須重估)、對金融業務之估價(如建築融資土地擔保價值之估價、企業金融放款之估價、大型開發計畫聯貸行估價、出售不良債權價值之估價、銀行處分與取得行舍之估價）、對資產管理公司競標不良債權之估價、法院拍賣或訴訟上之估價、對公開發行公司之估價、捷運聯合開發之權益分配之估價含蓋有產權調查、不動產買賣之交易價值估價、公開發行及上市公司資產評估、經銷商提供擔保品估價、國內外移民投資居留資產證明、公有土地讓售（租）之合理市場價值估價、商圈調查與評估分析、其他各類型權利價值及專案評估等。

        目前每一估價師事務所即相當於一家公司，其從業同仁所處理業務量之大又須事必躬親，為維持估價報告書之品質，避免致生損害於委託雙方之財產或其他利益，估價師得僱用估價助理員協助其調查、勘查、收集、整理、比較、分析資料以及行政、開發…等業務，對導正不動產估價業務的市場秩序，將有積極的正面影響。

參、替選方案

        為建立起長治久安之估價師制度，吾等收集各方意見後進行分析討論，而歸納不同立場人士、團體所提出之替選方案供大家參考。

一、不動產估價士

        另行制訂「不動產估價士法」，賦予相當於不動產經紀人、地政士國家普通考試之法律位階，開放有特考資格者無須經過考試，直接取得不動產估價士之證照，類似過去土地登記專業代理人考試實施前，以從事代書業務者，可憑登記卡之方式直接取得土地登記專業代理人之開業證照。

二、特考加考並放寬考試資格

        不動產估價師法第四十四條修正為「…特種考試，於本法修訂施行後五年內辦理五次，…本法修定施行前已從事不動產估價業務三年，…，得應不動產估價師特種考試。」

三、鑑定人員得繼續執業雙軌並行

        不動產估價師法第四十四條修正為「本法修訂施行前，已從事第十四條第一項所定不動產估價業務者，自本法修訂施行之日起，得繼續執業五年，五年期滿後尚未取得不動產估價師資格並依本法開業者，不得繼續執行估價業務。」

四、估價師得僱用估價助理員，以增修法案方式取得法律資格

        不動產估價師法第四十四條增修第四十四條之一為「不動產估價師得僱用不動產估價助理員協助執行調查、現勘、整理等估價助理工作，其助理員應具備相當之積極與消極資格。」

肆、四個方案可行性之評估

一、不動產估價士法

        制訂「不動產估價士法」，賦予相當於不動產經紀人、地政士國家普通考試之法律位階，開放有特考資格者無須經過考試，直接取得不動產估價士之證照，類似過去土地登記專業代理人考試實施前，已從事代書業務者，可憑登記卡之方式直接取得土地登記專業代理人之執照。就其方案做可行性評估發現，以現行立法院審議法案之進度恐緩不濟急，且草案擬訂主管機關需召集專家學者研議若干時日，無法解決目前燃眉之急；若採類似土地登記專業代理人可憑登記卡之方式直接取得之執照也有失社會公平正義之原則。對於制訂「不動產估價士法」方案可擬為未來成為不動產估價師資格的條件之一，但憑曾從事不動產鑑定工作就地合法之方法實不符合社會之期許，另估價士與估價師之界線與定位亦難以劃分及區隔，因此，在諸多面向考量下，不宜採取此方案。

二、特考加考並放寬考試資格

        立法院於民國八十九年不動產估價師法立法欲通過時，為照顧原有鑑定業者權益，訂有落日條款，即法案通過五年之內，讓既有鑑定業者繼續執業五年，並有三次特種考試機會，以為輔導。原會議實錄記載「其中第四十四條關於已從事不動產估價業務者，過渡期間得繼續執行業務之規定…」，今若擅予修法，則已經公佈五年之法律條文其威信將蕩然無存。就其方案做可行性評估發現，當初立法審議不動產估價師法時，即有審慎之討論，若提案修法通過，豈非應驗「喪失立法尊嚴」。

三、鑑定人員得繼續執業雙軌並行

        部分未取得資格之鑑定業者擬建議將不動產估價師法第四十四條修正為「本法修訂施行前，已從事第十四條第一項所定不動產估價業務者，自本法修訂施行之日起，得繼續執業五年，五年期滿後尚未取得不動產估價師資格並依本法開業者，不得繼續執行估價業務。」，就其方案做可行性評估認為，此舉無異是挑戰法律之正義、威信與安定性，更對守法者極大不公平，視制度如虛文。

四、估價師得僱用估價助理員，以增修法案方式取得法律地位

        中華民國不動產估價師公會全國聯合會及各地不動產估價師公會擬以增修條文之方式，建議不動產估價師得僱用「不動產估價助理員」，就其方案做可行性評估認為，對擁有不動產估價師特種考試之從業人員而尚未取得不動產估價師資格者，能立即的照顧其執業及生存權益，使其能有充分就業之機會，又完全符合公平正義原則並在不違背原法令立法意旨前提下，凝聚同業間向心力以及強化不動產估價師制度，避免失和不協調等負面現象發生。

再者，不動產估價牽涉範圍層面極廣，如以現有估價師人力無法面面俱到，必定需僱用多位估價助理員協助處理相關業務，在強調專業又分工的社會，如不動產估價助理員有其存在必要價值，那麼將其納入法令並加以管理，絕對有助於健全不動產估價市場。

伍、相關法律立法例

        為妥善、有效管理輔助不動產估價師之估價助理，並方便其協助估價師執行調查、收集、整理…等相關估價工作，可比照不動產經紀業管理條例第十三條「營業員」、地政士法第二十九條「登記助理員」及會計師法第十二條「會計師助理人員」之規定。於不動產估價師法第四十四條，增加「不動產估價助理員」積極資格之條文，賦予欲從事或已從事估價工作卻尚未取得不動產估價師開業執照人士之法律地位。茲就摘錄上述法令相關法條提供參考：

一、不動產經紀業管理條例

        依不動產經紀業管理條例第四條第七項經紀人員：「指經紀人或經紀營業員。經紀人之職務為執行仲介或代銷業務；經紀營業員之職務為協助經紀人執行仲介或代銷業務。」第十三條：「經中央主管機關或其認可機構、團體舉辦不動產經紀營業員訓練合格或不動產經紀人考試及格，並向中央主管機關指定之機構、團體登錄及領有不動產經紀營業員證明者，得充任不動產經紀營業員。」

二、地政士法

        依地政士法第二十九條：「地政士受託向登記機關辦理土地登記之送件及領件工作，得由其僱用之登記助理員為之。但登記機關認有必要時，得通知地政士本人到場。」

前項登記助理員，應具備下列資格之一：

• 有地政士證書者。
• 專科以上學校地政相關系科畢業者。
• 高中或高職以上學校畢業，並於地政士事務所服務二年以上者。

地政士僱用登記助理員以二人為限，並應於僱傭關係開始前或終止後向直

轄市、縣 (市) 主管機關及所在地之地政士公會申請備查。

三、會計師法

        第十二條會計師僱用之助理人員，應具備左列資格之一：

• 會計師考試及格者。
• 專科以上學校會計、銀行、保險、商學、財稅、經濟、工商管理、國際貿易等有關系、科畢業者。
• 高等或普通考試會計、審計人員考試及格者。
• 高級商業職業學校畢業，任會計、審計工作滿二年者。

前項助理人員之受僱或解僱，應隨時申報省 (市) 主管機關及會計師公會備案。

陸、預期結果：

        我國不動產估價業存在已近四十年，全國立案的一百多家不動產鑑價公司，至少有四、五百名估價從業人員，若再加上地政士、房屋仲介業、銀行估價人員，則約有將近一千人從事相關業務，過去卻一直沒有任何考試、證照制度把關從業人員之專業水準。當鑑價公司老闆隨著委託人節拍起舞，應客戶要求刻意把資產價值「灌水」，以配合金融機構「超貸」或利益輸送、掏空公司資產時，再正直的估價師也無用武之地。不動產估價師法明文規定不動產估價師必須通過考試取得專業證照外，須有兩年的估價實務經驗並領有不動產開業證書後，始能正式執業，不動產鑑價將比照會計師，正式邁向證照與簽證制，此法案的通過代表國家付予估價師對不動產市場的責任，就是依據專業判斷，替土地和樓房等勘估標的評估出合理價位。基本上，估價的過程，必須考慮到許許多多的因素，如地區的發展性、交通及人口因素等，諸多繁雜的影響因子都會關係到價格的變動。而不動產估價師之所以在美、日等國備受尊崇，除了高薪的形象之外，其證照與簽證制度的專業象徵自然也是不容忽視的光環。

        不動產估價師執行業務範圍及於全國，且其應調查與勘查之工作繁多，為能充分進行資料之整理分析，有必要設置不動產估價助理員，協助不動產估價師作業。觀之不動產經紀仲介業管理條例第十三條「不動產經紀營業員」、地政士法第二十九條「登記助理員」及會計師法第十二條「會計師助理人員」均有其之規定，且對擁有不動產估價師特種考試之從業人員而尚未取得不動產估價師資格者，立即的能照顧其執業及生存權益，使其能有充分就業之機會；另外對於響往從事不動產估價業務之新鮮人，可藉由此工作機會訓練其查及估的架構，有計畫性的培養估價的專業人才，類似日本不動產鑑定士與鑑定士補之模式，給予適度培養新一代的人才並輔導取得不動產估價師資格，藉以產學合一方式培育不動產估價師，俾期穩定房地產市場，確立估價師之專業權威，進而樹立公正形象，提昇其社會地位。

柒、以法律原理角度探討

一、正義原則

        正義原則為公平程序運作的結果，旨在強調正義原則是由一公平的程序所決定，而所謂的公平程序，則是指立法的程序並沒有對於任何人特別有利或不利的情形發生。

        不動產估價師法立法意旨主要在於實現過去令人詬病的不動產鑑價文化，期盼藉由公平的考試過程，輔以證照管理機制，建立起國家長治久安之不動產估價師制度，此一立法程序符合整體社會利益，並沒有對於任何人特別有利或不利的情形發生…。

        倘修正估價師法將特考加考；亦或是讓具特考資格但未取得估價師者繼續執業五年，為了特定人之利益或不利益而修法，明顯是違反了公平、正義原則，相信對健全不動產估價師制度產生諸多負面影響。

二、平等原則

        大法官釋字第485號闡明，憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一…。

        立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配，惟鑒於國家資源有限，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據…。

        不動產估價師法第一條即明訂：「中華民國國民經不動產估價師考試及格，並依本法領有不動產估價師證書者，得充任不動產估價師。」意謂自不動產估價師法於九十四年十月六日正式實施上路後，欲從事不動產估價業務者，需經由公平、公開的考選制度取得適法的從業資格，而自八十九年十月立法之始，考量原從業人員之工作就業權利，於不動產估價師法第四十四條制訂了落日條款，讓立法前已從事估價業務滿三年之從業人員得應特種考試，亦即立法之初已斟酌身份性質之差異而為合理之區別對待，給予三次與一般高等考試不同題型之特種考試。

        然而，上述因不動產估價產業歷史背景使然，讓原從業人員享有國家考試之差別待遇，但就國家社會資源妥善分配原則，不應再讓特考資格放寬並給予加考；亦或是鑑定人員得繼續執業雙軌並行。如因少數人之權益而恣意修法，將大開不動產估價師制度之倒車，完全違背平等之原則，對信賴不動產估價師法與國家考試制度之相關人員，極度的不公平與不尊重，也造成了社會資源分配上的不均勻。

        因此，如能以不動產估價助理員之配套法律修正案，取代不合情理與時宜之其他替選方案，方才符合整體社會之公平正義與法律原理之平等原則。

捌、最佳決策

        就估價師是否得另聘估價助理員乙案，評估結果應鑒請中央主管機關修訂不動產估價師法第44條或增訂第44-1條其內容為：

「不動產估價師得僱用不動產估價助理員協助執行調查、現勘、整理等估價助理工作，其助理員應具備下列資格之一：

• 本法修定施行前已從事不動產估價業務三年，有該項執行業務所得扣繳資料證明或薪資所得扣繳資料證明，並具有專科以上學校畢業資格。
• 經不動產估價師考試及格者。
• 專科以上學校地政、不動產經營管理、不動產與城鄉環境、土地管理、土地開發、都市計畫、土地資源等科系畢業者
• 專科以上學校畢業，修畢不動產估價理論、不動產估價實務、不動產投資、不動產市場等相關科目，合計十八學分以上者。
• 高等或普通考試都市計畫技師、土地行政人員考試及格者。

前項助理員之受僱或解僱，應於三十日內申報縣(市)不動產估價師公會備案。

前項助理員應持續專業進修；持續專業進修之辦法，由不動產估價師公會全國聯合會擬訂，報請主管機關訂定發布；變更時，亦同。」

玖、總結

        就以九十年至今不動產估價師五次高考、三次特考統計，目前不動產估價師考試及格人數計307位，有兩年實務經驗已開業不動產估價師事務所目前共有180餘位，而業務範圍琳瑯滿目種類之繁多；影響社會經濟層面之廣實難以衡量，故其不動產估價在經濟繁榮與不動產交易安全的社會具有非常重要的地位，而透過專業的不動產鑑價，亦可促進不動產商業秩序的公平與合作。

        不動產估價師均為秉持公正客觀的態度，以專業負責的精神，評估財產合理價值，提供委託顧客、使用估價報告書者與社會大眾，保障並促進其財產最佳權益之餘，估價過程中其應調查與勘查之工作繁多，為能充分進行資料之整理、分析、比較，以協助估價師作業蒐集並查證相關資料，故有設置不動產估價助理員之必要性。

        從法、理、情各層面探討中找尋，如何對擁有不動產估價師特種考試之從業人員而尚未取得不動產估價師資格者，除了立即能保障其執業及生存權益外，又能符合社會公平正義之原則。且因應不動產估價師業務繁忙、範圍及於全國各地，需有「不動產估價助理員」之配套制度，協助執行不動產估價相關工作，如此便可達到一兼二顧兩全其美的效果。

         因此，藉由此政策評估，考慮各種因素之利弊得失，呼籲產、官、學界應積極推動將不動產估價師得僱用不動產估價助理員條文納入法律規範內，方為創造國家社會與從業人員雙贏最佳之途徑。

參考文獻

• 李惠宗，行政法要義，2004，7二版，五南圖書出版
• 內政部，不動產估價師法制定實錄，2002，12，地政叢書第68輯